¿TREINTA Y CINCO MILLONES POR NO ACTUALIZAR EL DOMICILIO FISCAL?

El exceso de las sanciones administrativas y contravencionales. Su ilegalidad.

Hoy vamos a analizar cuál es el límite que puede tener una multa administrativa o una sanción contravencional antes de convertirse en una verdadera condena penal disfrazada. En los últimos años se observa un incremento desmedido de multas y penas contravencionales, sin que exista una respuesta clara acerca de dónde está ese límite.

Históricamente, el derecho contravencional se mantuvo por debajo de los umbrales más bajos del derecho penal. Lo podemos ver con facilidad en el arresto contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, que durante mucho tiempo tuvo un máximo de treinta días. Tenía sentido: se ubicaba por debajo de las penas de prisión más leves previstas en el Código Penal (un mes), y de ese modo lo contravencional no se confundía con lo delictivo.

Cuando se trata de dinero, en cambio, esa frontera parece haber dejado de importar.

La discusión deja de ser académica cuando se mira la legislación vigente. La ley 11.683, en su art. 39, permite hoy imponer multas de hasta $35.000.000 por infracciones vinculadas con el domicilio fiscal, y la reglamentación de ARCA, a través de la RG 5809/2026, complementa la norma y hace operativa esa multa. No estamos hablando de evasión, ni de defraudación, ni siquiera de la falta de pago de un impuesto. Estamos hablando de un deber formal.

A su vez, el régimen contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, ley 1472, prevé multas de hasta $27.000.000.

Y entonces aparece una pregunta que el derecho administrativo parece haber postergado durante demasiado tiempo: ¿cuánto puede castigar la Nación, una provincia o un municipio antes de que resulte irrelevante que siga llamando "contravención" a lo que es, materialmente, una condena penal?

LA NATURALEZA PUNITIVA DE LAS MULTAS

Cuando la Administración investiga una infracción, determina que una persona es responsable del acto y le impone como consecuencia un castigo de decenas de millones de pesos, está ejerciendo poder punitivo.

La Corte Suprema lo reconoce desde hace décadas. En "Parafina del Plata" (1968) exigió culpabilidad para sancionar infracciones tributarias, descartando la responsabilidad puramente objetiva. En "Lapiduz" (1998) volvió sobre el carácter penal de las multas administrativas. Y ya en "Mouviel" (1957) había dejado en claro que la facultad de establecer sanciones no puede ejercerse al margen de los límites constitucionales que reservan al legislador la definición de las conductas punibles y sus penas.

Esto es importante porque demuestra que el problema no depende del nombre que el Estado decida colocarle a una sanción. Una multa puede seguir llamándose administrativamente "multa" y constituir, sin embargo, una manifestación del poder punitivo del Estado.

¿QUÉ DICE LA JURISPRUDENCIA?

Para el problema que estamos analizando, bastante poco que resulte verdaderamente útil.

La jurisprudencia admite que las sanciones administrativas de naturaleza punitiva deben respetar principios propios del derecho penal: legalidad, culpabilidad, prescripción, irretroactividad y derecho de defensa aparecen, con distintos alcances, trasladados al derecho administrativo sancionador. En "Alpha Shipping", al discutirse la prescripción de una multa administrativa, el alcance de las reglas penales en este ámbito volvió a estar en el centro del debate.

Pero seguimos sin responder la pregunta principal: ¿hasta dónde puede castigar el Estado mediante una contravención o una sanción administrativa? Y aquí aparecen, en realidad, dos problemas diferentes.

LAS CONTRAVENCIONES: ¿QUIÉN PUEDE LEGISLAR EN MATERIA PENAL?

La Constitución Nacional atribuye al Congreso de la Nación el dictado del Código Penal (art. 75 inc. 12). Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires conservan, por supuesto, facultades para establecer contravenciones vinculadas con materias locales. Pero esa facultad necesariamente tiene un límite. De lo contrario, alcanzaría con cambiarle el nombre a la pena.

Si una provincia pudiera establecer cinco años de prisión por una "contravención", diez por una "falta" o veinte por una "infracción administrativa", la competencia que la Constitución reserva al Congreso desaparecería por una simple cuestión terminológica. Por eso el límite no puede ser solamente formal. Tiene que existir también un límite material: una contravención puede ser competencia local precisamente porque no es un delito, y cuanto más se incrementa la intensidad de la sanción, más difícil resulta sostener esa diferencia.

Y esto no es una discusión teórica. En 2007, mediante la Ley N° 2.443, el máximo general del arresto contravencional en la Ciudad pasó de treinta a sesenta días y, para determinados supuestos, a noventa. La figura siguió llamándose exactamente igual. Lo único que cambió fue la cantidad de tiempo durante la cual el Estado local se consideró habilitado para privar de libertad a una persona.

EL CASO DE LAS MULTAS ADMINISTRATIVAS

Con ARCA el problema es otro. No existe, en principio, un conflicto de competencias: la multa de la ley 11.683 fue establecida por el Congreso Nacional. El problema es que el propio Estado Nacional termina asignándole a una infracción formal una gravedad económica muy superior a la que asigna a conductas que él mismo calificó como delitos.

El artículo 108 del Código Penal castiga a quien, encontrando a un menor de diez años perdido o desamparado, o a una persona herida, inválida o en peligro, omite prestarle el auxilio necesario o dar aviso a la autoridad. La única pena prevista es una multa de $750 a $12.500.

El artículo 270 sanciona al juez que decreta una prisión preventiva cuando no corresponde o que la prolonga más allá del máximo legal. Es difícil imaginar una conducta institucionalmente más grave: un juez utilizando indebidamente el poder del Estado para mantener presa a una persona. La multa prevista es de $2.500 a $30.000, junto con la inhabilitación absoluta por doble tiempo.

El máximo administrativo por una infracción vinculada con el domicilio fiscal es de $35.000.000. Casi tres mil veces el máximo del delito de omisión de auxilio. Más de mil veces el componente pecuniario de la pena del juez que priva ilegítimamente de libertad.

La respuesta previsible es que el problema no está en la ley tributaria sino en un Código Penal que nunca actualizó sus multas. Es cierto que el Código está desactualizado. Pero eso no resuelve la cuestión, sino que la agrava por dos razones. La primera es que la diferencia excede largamente cualquier corrección inflacionaria razonable. La segunda es que actualizar selectivamente las sanciones administrativas y dejar congeladas las penales es, en sí misma, una decisión de política punitiva: el Estado eligió dónde castigar con dureza, y no eligió el delito.

Tampoco alcanza con responder que $35.000.000 es solo un tope y que la proporcionalidad se resolverá en la graduación de cada caso. Un máximo de esa magnitud para un deber formal ya es un problema en sí mismo, porque habilita ex ante un castigo desproporcionado y traslada al contribuyente la carga de demostrar, después, que no correspondía.

El resultado es que se destruye el orden de gravedad de las conductas. El derecho penal representa, en teoría, la herramienta más severa del Estado frente a las conductas que considera más graves, y por eso está rodeado de garantías extraordinarias: presunción de inocencia, juez natural, legalidad estricta, tipicidad, culpabilidad, prohibición de analogía, ley penal más benigna. Sin embargo, terminamos construyendo un sistema en el cual lo menos grave puede ser castigado económicamente con mucha mayor intensidad que lo que el propio Código Penal considera suficientemente grave como para denominarlo delito.

LA DERIVA PUNITIVA

Podemos definir la deriva punitiva como la sobreexpansión del poder sancionador del Estado hacia ámbitos del derecho que, en principio, le son ajenos, incorporando castigos de creciente gravedad bajo formas administrativas, disciplinarias o contravencionales.

El denominador común de ambos fenómenos es sencillo: el Estado no tiene demasiados incentivos para ponerse límites a sí mismo.

Las competencias sancionatorias tienden a expandirse. El Estado prueba un límite; si ese límite no genera una reacción constitucional clara, se convierte en normalidad, y desde esa nueva normalidad vuelve a avanzar. Una contravención pasa de treinta a sesenta días, y después admite noventa. Una multa administrativa que tenía un máximo de $45.000 pasa a tener un máximo de $35.000.000.

Es una invasión progresiva y gradual sobre la materia penal. No mediante una gran reforma que de un día para el otro modifique el sistema, sino mediante avances sucesivos que, como pueden encontrar alguna explicación individual, dejan oculto el fenómeno completo. El problema aparece cuando uno se aleja y observa el resultado: el Estado está ampliando la intensidad de las sanciones que puede imponer fuera del sistema penal, mientras la frontera que debería separar ambos mundos se vuelve cada vez más difícil de identificar.

¿QUÉ SE PUEDE PLANTEAR JURÍDICAMENTE?

No existe una fórmula que permita decir que a partir de determinado monto una multa se convierte automáticamente en una pena, ni que a partir de determinada cantidad de días una contravención pasa a ser un delito. Ese es precisamente el problema. Pero sí existen herramientas para discutirlo.

En materia contravencional, el planteo más profundo es constitucional y competencial. Si por su naturaleza e intensidad una sanción deja de pertenecer razonablemente al ámbito contravencional y se transforma materialmente en una pena, puede sostenerse que la jurisdicción local avanza sobre la competencia que el artículo 75 inciso 12 atribuye al Congreso. No alcanza con que la Legislatura la haya llamado contravención: habrá que analizar qué conducta castiga, con qué finalidad y, fundamentalmente, con qué intensidad.

En materia administrativa nacional el planteo es distinto. El Congreso tiene competencia para dictar la ley, pero eso no vuelve constitucional cualquier castigo. Quedan abiertos los principios de razonabilidad (art. 28 CN), proporcionalidad, culpabilidad y debido proceso, y la exigencia de que a mayor intensidad punitiva correspondan mayores garantías. En el caso concreto, esto se traduce en vías precisas: el planteo de inconstitucionalidad de la sanción aplicada, la invocación de su carácter confiscatorio (art. 17 CN) y el control judicial estricto de la graduación.

Y existe un argumento que debería empezar a ocupar un lugar mucho más importante: la proporcionalidad de una sanción no puede analizarse en aislamiento del resto del sistema jurídico. Una multa de $35.000.000 no debería examinarse solamente preguntando si resulta útil para que los contribuyentes actualicen su domicilio. También debería preguntarse cómo puede convivir razonablemente con un Código Penal que castiga con $12.500 a quien deja sin auxilio a un niño perdido.

¿Y LA REVISIÓN JUDICIAL?

Frente a todo esto suele aparecer una respuesta tranquilizadora: si la Administración se excede, siempre queda la posibilidad de acudir a un juez. Pero la revisión judicial posterior responde a quién controla la sanción después de impuesta, no a hasta dónde puede llegar el poder de castigar.

Supongamos, llevándolo al absurdo, que una autoridad local estableciera veinticinco años de prisión para quien mantiene abierto un comercio sin habilitación, y le permitiera luego recurrir ante un juez. La revisión judicial existiría. Y, sin embargo, nadie consideraría que eso soluciona el problema: la pena seguiría siendo inadmisible para una infracción de naturaleza contravencional. Con las multas ocurre exactamente lo mismo.

Porque las penas también expresan una escala de valores. Indican qué conductas considera el Estado más graves y cuánto está dispuesto a castigar cada una. Cuando una infracción formal recibe una respuesta patrimonial miles de veces superior a la de determinados delitos, esa escala deja de tener cualquier coherencia reconocible.

No sabemos exactamente dónde está la frontera entre el derecho administrativo sancionador, el derecho contravencional y el derecho penal. Pero eso no significa que la frontera no exista. Significa que todavía no hemos obligado al Estado a decirnos hasta dónde piensa avanzar.

Dr. Carnevale Fernando Gabriel T° 101 F878 CPACF www.LEXcarnevale.com.ar

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